粤港澳大湾区在中国“法治”中的位置
在习近平执政时期，“法治”已经成为理解中国政治愈发重要的关键词，其涵盖范围十分广泛。一方面，中国试图通过法律规范约束党政机关以及市场和社会，惩治腐败，建立有序的治理体系，这可以被视为面向国内治理的“法治”。另一方面，近年来受到特别重视的是“涉外法治”，即与对外关系相关的法治建设。其内容既包括完善相关法律制度，以应对美国等国家对其国内法的域外适用及经济制裁，也包括提升中国在国际规则制定中的影响力。
本文所讨论的粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）法治建设，可以说处于两者之间。大湾区虽然位于中国这一主权国家内部，却包括香港和澳门两个实行不同于中国内地法律制度的特别行政区。要将大湾区建设为一体化的经济圈，就无法回避如何衔接不同法律制度的问题。这既是一个涉及中国国内治理的问题，也提出了一个与“涉外法治”相通的课题：在维持不同法律秩序并存的同时，如何在它们之间形成共同规则？
2026年9月，笔者访问广东省广州市，并有机会与当地研究人员、法律实务界人士以及日本驻广州总领事馆的相关人员交流。本文将以此次访问获得的认识为线索，思考从大湾区这一制度实验中，可以看到中国“法治”的哪些特征。
“一国两制三法域”：大湾区的制度特征
2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出将广州、深圳、珠海等广东省九座城市与香港、澳门两个特别行政区建设为一体化经济圈。
然而，构建一体化经济圈并非易事。修建桥梁和铁路，连接机场与港口——这类基础设施的“互联互通”清晰可见，也相对容易实现。但是，随着人员、企业、商品和信息的跨境流动日益活跃，各种复杂问题也随之产生。例如，在一个地区取得的专业资质或执照，能否在另一个地区使用？在香港获准使用的药品，能否用于深圳的医院？香港法院作出的判决，能否在广东省得到执行？围绕合同等事项发生纠纷时，应适用哪个地区的法律？据统计，2019年至2025年，广东省人民法院一审审结的涉港澳民商事案件已达86293件。
大湾区具有“一国两制三法域”的特点。中国内地、香港与澳门同属一个国家，却维持着彼此不同的法律体系。香港延续普通法传统，澳门的法律制度则仍受到葡萄牙法的影响。三地的差异不仅存在于司法制度，在行政监管、专业资质及企业活动等方面也适用不同规则。
“规则衔接”与“机制对接”
因此，大湾区建设日益强调“规则衔接”与“机制对接”。前者是指衔接不同地区的规则与标准；后者则是指建立相应机制和程序，使处于不同制度之下的行政、司法机关等主体能够展开合作。换言之，前者关注的是“彼此承认哪些规则”，后者关注的则是“由谁通过何种程序使这些规则得以运行”。
2024年7月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《决定》明确提出，要深化粤港澳大湾区合作，强化“规则衔接”和“机制对接”。
那么，三种不同的法律制度应当如何衔接？值得注意的是，中国并未选择一次性统一三地法律制度的做法。
“港澳药械通”是一个典型例子。原则上，未经国家批准的药品和医疗器械不得在中国内地使用。2020年，中央政府允许大湾区内地九市的指定医疗机构，经广东省政府批准，使用已在香港、澳门上市、临床急需的药品和医疗器械。
专业资质方面也采取了类似做法。在横琴粤澳深度合作区，香港、澳门的建筑师和测量师等专业人士无须重新取得内地资格，只要符合一定条件并完成备案，即可开展相关业务。类似制度也已推广至深圳的前海深港现代服务业合作区和广州的南沙粤港澳全面合作示范区。香港、澳门律师也经过全国人民代表大会授权开展试点后，获得了在大湾区内地九市办理一定范围法律事务的途径。
这些主要属于“规则衔接”的实践。通过有条件地承认其他地区的行政批准和专业资质，或者以此为基础开设取得特殊资质、开展专业活动的渠道，三地可以在不统一法律制度的情况下，在制度壁垒之间开辟“通道”。
与此相对，“机制对接”关注的是如何使这些规则在现实中运转。例如，在司法领域，横琴粤澳深度合作区人民法院与澳门特别行政区终审法院之间，已经建立直接委托送达司法文书和调查取证的机制。过去，送达和取证需要经由上级法院层层转交；如今，根据最高人民法院的授权，两地法院可以省略中间环节，直接办理相关事务。前海合作区人民法院与澳门终审法院之间也已开展在线相互送达和取证。
2024年，广东省高级人民法院还开始试点将香港、澳门的调解机构纳入大湾区“特邀调解组织”。包括香港调解会在内的七家机构以及来自港澳的120名调解员，由此可以参与跨境纠纷的解决。
由此可见，“机制对接”的典型做法并不是使不同法律制度趋于一致，而是将承担不同制度职能的机构连接起来，使它们之间的程序运行更加顺畅。
议题一：衔接的范围与界限
大湾区的“规则衔接”与“机制对接”实践，向我们提出了哪些值得思考的问题？首先需要讨论的是衔接的范围与界限。
即使大湾区建设需要推进“规则衔接”和“机制对接”，也并不意味着所有规则都可以用相同方式加以衔接。当地研究人员在梳理这一问题时，也有意识地区分了“容易衔接的事项”“可能可以衔接的事项”与“不能或难以衔接的事项”。
目前，衔接相对顺利的主要是民事、商事、专业资质和行政服务等领域。在这些领域，各方容易围绕促进经济活动、推动地区发展形成共同利益，因而也更容易采取灵活措施。
其中值得关注的是“软法”的运用。在国家法律和行政法规难以调整的情况下，可以由行业协会、专业人士和研究人员等主体，在其能够发挥作用的范围内制定共同标准、行业规范和指导意见。与其一开始就统一法律制度，不如从“小切口”入手，在具有现实可行性的领域逐步积累衔接经验；待条件成熟后，再根据需要转化为约束力更强的规范。这也意味着，除国家自上而下推动制度建设之外，还存在自下而上实现规则衔接的可能性。
然而，同样的方法很难适用于刑事司法。犯罪嫌疑人或被告人的移交、刑事证据的取得、侦查、扣押和人身拘留等事项，直接涉及国家强制力的行使以及个人自由。正如2019年香港围绕《逃犯条例》修订所发生的争议所显示的，在这一领域对接香港与内地的制度，与相互承认和执行民商事判决具有截然不同的政治与法律意义。
不过，民商事领域与刑事司法之间也不存在一条绝对清晰的分界线。某些中间领域一方面需要通过制度衔接促进经济和社会活动，另一方面又涉及个人权利与国家安全。数据跨境流动就是典型例子。
香港居民在深圳接受医疗服务后，相关医疗信息可能需要根据实际需要传回香港。香港或澳门的大学在广东省内的校区开展调查研究时，也可能需要将研究数据传输至特别行政区。针对这些具体需求，大湾区已经逐步建立了一些数据跨境流动的特殊通道。
然而，数据并非单纯的经济资源。它既涉及个人信息保护，也涉及国家安全。尤其在中国内地，哪些数据应当被认定为关系国家安全的“重要数据”，从而被排除在特殊跨境通道之外，是一个关键问题。
“规则衔接”与“机制对接”最初可以从专业资质和程序的相互承认等“容易衔接的事项”入手。但随着衔接范围不断扩大，它必然逐渐触及个人权利、国家强制力和国家安全等领域。如何划分“可能可以衔接的事项”与“不能衔接的事项”，将不断使相关各方面临艰难判断。
议题二：从大湾区走向“涉外法治”
这里需要再次回到大湾区“一国两制三法域”的制度特征。不同法律制度的存在，无疑构成大湾区一体化的障碍。但是，在中国推进“涉外法治”的背景下，这种差异并不只是需要加以克服的障碍。
尤其是香港所保留的普通法传统、以英语开展法律实务的长期经验，以及获得国际社会较高评价的国际仲裁和商事争议解决经验，都可以成为中国在国际规则制定中扩大影响力时加以运用的资源。
事实上，在大湾区推进“规则衔接”和“机制对接”的过程中，直接借鉴或适用香港、澳门法律的尝试已经出现在多个领域。例如，由广东省高级人民法院统筹、广州市中级人民法院运行的“粤港澳大湾区法律查明平台”，已收录三万余项香港、澳门法律法规，以及四百余件相关法律在人民法院生效裁判中得到查明和认定的案例，供司法实践参考。
2024年，中国内地与香港之间相互认可和执行民商事案件判决的相关安排正式生效。2025年，有关方面进一步提出，对于在大湾区内地一侧设立、符合一定条件的港澳投资企业，允许其选择香港或澳门法律作为合同准据法，并选择香港或澳门作为仲裁地。
查明并在必要时适用其他法域的法律，承认不同法院作出的判决，并允许当事人选择合同准据法和仲裁地——这些首先是大湾区内部处理不同法律制度之间纠纷的机制。但与此同时，其中的一部分也可以作为在不同法律秩序并存的国际环境中处理争议的技术加以运用。
2024年中共二十届三中全会通过的《决定》，将大湾区的“规则衔接”和“机制对接”与“高水平对外开放”联系起来。由此看来，至少中共中央已经将大湾区法治建设定位为推进“涉外法治”战略的一部分。
考虑到中国的国家规模和中央政府所拥有的权力，人们或许会认为，在“一国两制”之下，香港、澳门的法律制度最终仍会向内地制度趋同，或者被推动着向内地制度靠拢。事实上，也无法否认这种政治力量的存在。
但另一方面，至少在现阶段，香港维持一套不同于内地的法律制度，对于中国推进“涉外法治”仍具有现实价值。
因此，目前的大湾区似乎同时包含两个方向不同的向量。一方面，有一种力量试图缩小三地法律制度之间的差异，以经济领域为中心推进区域一体化；另一方面，也有一种力量试图保留这些制度差异，并将其作为连接中国与国际社会的资源。
中国将如何在大湾区内部平衡这两种力量，可以为我们思考一个更广泛的问题提供参考：中国未来将如何协调与更多元法律秩序之间的关系，并试图在规则制定中发挥主导作用？
议题三：“顶层设计”与地方裁量权
此次广州之行中，笔者感到最为有趣的问题，是由谁来承担通过“规则衔接”和“机制对接”建设新制度的任务。这一问题触及了中国政治本身。
要灵活衔接不同法律制度，地方实践者必须拥有一定的裁量空间。仅仅照搬现有法律，不可能产生新的制度。然而，中国地方政府并不像联邦制国家的州那样拥有固有的自治权。地方虽然依据《立法法》享有一定的立法权限，但这种权限具有明确的层级性，地方不能自由创设违反上位法的制度。
因此，在改变现行法律的具体适用方式、尝试建立新制度时，中央的“授权”尤为重要。不过，即使是现行《立法法》规定的改革授权，其对象和范围也并非始终明确。至于本应成为“软法”制定主体的社会组织和行业协会，其权限则更为有限。
在习近平执政时期，中共中央的统一领导与“顶层设计”得到进一步强调。“顶层设计”是指以习近平总书记为最高领导核心的中共中央，从政策设计到具体实施进行统筹安排的制度。在此背景下，地方政府和社会组织自主形成制度的裁量空间似乎正在进一步收窄。
事实上，地方政府推进“规则衔接”和“机制对接”时，必须不断取得中央批准。例如，上文提到的“港澳药械通”，并不是广东省自行改变了国家的药品和医疗器械监管制度。它之所以成为可能，是因为中央政府就特定地区和特定事项向广东省作出了授权。香港、澳门律师在大湾区内地九市执业的制度，同样是在全国人民代表大会常务委员会特别授权后开展的试点。
然而，如果每一个事项都必须逐一获得中央许可，制度运行就会十分低效。以药品为例，从批准、流通到在医疗机构投入使用，整个过程涉及国家药品监督管理局、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、商务部等多个政府部门，协调各部门的意见和利益并不容易。
此外，上级机关的主管部门未必充分了解地方实际情况。不同领导干部对大湾区建设及法律制度衔接所抱有的热情和关注程度也存在差异。据了解，原本已经取得进展的政策，有时会因主管人员的人事变动而被迫停止。
负责大湾区“规则衔接”与“机制对接”的地方政府工作人员，正是置身于这样一条充满不确定因素的决策链条之中开展工作。这可以说集中体现了大胆的改革方针与政策决策集权化之间形成的悖论。
从大湾区观察中国的“法治”
通过文献研究和实地访谈考察大湾区的“法治”建设，笔者再次感受到两点：一是中国作为一个国家所展现出的长期战略性；二是将宏观战略转化为具体制度时，所面对的法律关系、人际关系和利益关系的复杂性。
从外部观察中国，首先映入眼帘的往往是“粤港澳大湾区”“涉外法治”或“一带一路”等规模宏大的国家战略。中共中央提出长期目标，整个国家似乎都在朝同一个方向前进。
然而，真正把这些宏大政策转化为具体制度的，是一个个具体的官员、法官、律师和专业人士。他们需要理解中央的政策方针，判断自己所拥有的权限，与相关部门谈判并进行协调。在此期间，中央政策可能发生变化，相关部门的负责人可能更替，经济与财政环境也可能改变。没有任何一个行动主体能够完全控制这一过程。
此次在当地与中日双方相关人士交流时，令笔者印象深刻的是，笔者多次听到人们用“拼命工作”来形容近年来中国的地方政府工作人员。
在反腐败运动和纪律强化的背景下，政府工作人员所处的环境日益严峻，经济增长放缓和地方财政恶化又进一步增加了压力。即便如此，那些经过激烈竞争进入政府机关的人，仍在竭尽全力将中央提出的长期目标转化为具体政策。
当然，要指出中国政治体制所包含的僵化、畏缩和浪费等问题并不困难。但是，如果因此忽视中国在这些限制之中仍在持续产生制度创新，我们也可能无法准确把握其实际运行状态。
宏大的“顶层设计”与在有限权限内不断摸索的基层实践之间，由授权、试点、相互承认、备案，以及行业协会等主体制定的软法等多种制度装置连接起来。新的规则正是在其中产生的摩擦与反复试验中逐渐形成的。
这些经验的积累不会仅仅停留在大湾区内部。它还可能为中国今后在国际规则制定中扩大影响力奠定基础。
从这个意义上说，大湾区既映照出习近平时代中国试图构建的“法治”所具有的可能性，也显现出这一“法治”内在的紧张关系。
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