2026年9月，笔者访问了广州，得以观察社会治安综合治理中心（以下简称“综治中心”）、社区居民委员会以及党群服务中心等机构。在基层治理中，社区党组织书记担任综治中心和网格化服务管理中心的主任，综治中心被定性为一个统一的平台，发挥着为基层居民提供“一站式服务”的功能。然而，实际走访区级和社区级的综治中心时可以发现，其透明自动门紧闭，缺乏允许普通市民随意进入的氛围。相比之下，党群服务中心的门则是敞开的，呈现出易于进入的气氛。事实上，我们也成功进入了其中几个，感觉其作为面向市民开放的服务据点属性更为明显。
在基层治理中，与党所领导的街道社区及居民委员会一道，以党组织为依托建立的党群服务中心不断提升存在感，这究竟意味着什么？ 本文将党群服务中心的设立，理解为在基层治理中曾边缘化的党组织从行政部门手中重掌主导权的过程。为此，本文首先说明基层治理中指令系统的复杂化、曾被边缘化的党组织试图重建的意图，以及党群服务中心在基层治理中被设立并期望其包容行政与生活服务、发挥活跃作用的背景。最后，从运行层面的课题出发，考察在基层治理中，党为了维持领导地位而必须持续提供令大众满意服务的课题与限界。
1. 复杂化的基层治理
习近平政权将社会稳定视为最重要的课题之一，在基层治理方面实施了多项政策措施。其结果是，当今中国基层治理制度呈现出多种领导系统混杂的形式，日趋复杂化（中冈，2026）。
1980年代，随着“单位社会”的瓦解，失去与国家连接的人们逐渐原子化。在此背景下，民政部于1986年将“社区”概念引入城市管理，提出在城市中开展社区服务（向·华，2019，第108页）。次年（1987年），社区服务正式启动（夏，2019，第24页）。其根本目的在于维护社会稳定，针对社区政策的核心在于提供服务。
自1991年起，关于社区的政策进入社区建设阶段。民政部设立了基层政权建设司，在民政部的主管下，社区工作任务的重心从服务提供转向了社区政权建设。到1990年代末，社区建设与社区管理成为了社区工作的主旋律。
从2000年开始，由民政部及其指导下的街道办事处和居民委员会推进的社区建设正式展开。在这些社区管理组织中，党委（以下简称“党委”）或工作委员会依然被定位为领导的核心。
自2012年十八大以来，进入了“社区治理”阶段。2013年十八届三中全会提出了创新社会治理体制，并指示运用网格化管理、健全基层综合服务管理平台以及强化社会治安综合治理。当时的指令系统形成了两线并行：一是“市政府—街道办事处—社区居民委员会”的政府（行政）系统，二是“市党委—市党委街道工作委员会—社区居民委员会”的党系统。
2016年，为加强社会治安治理并巩固党作为执政党的地位，发布了《社会治安综合治理中心建设与管理规范》，要求在省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）五级建设和管理综治中心。由此，“治安”这一使命被加入了社区治理之中。
2019年，随着《中国共产党政法工作条例》的出台，综治中心被置于政法委员会的指令系统之下。因此，在原有的政府（行政）系统和党委系统这两条“条”指令系统之外，社区治理又新增了“市党委政法委员会—街道政法委员”这一指令系统。
2023年，社区治理轨迹脱离了既有系统，发生了重大变革。通过国家机构改革，新设了党中央委员会社会工作部，原由民政部承担的基层治理和基层政权建设职责划归该部。由此，市社会工作部系统作为第四条“条”接入了“街道办事处—社区居民委员会”管线。社会工作部涉及基层工作的两大支柱被定为“党建引领基层治理和基层政权建设”以及“志愿服务与社会工作人才队伍建设”（中共中央社会工作部）。与党委系统及政法委系统此前作为建构于政府行政体量中的指令系统有所不同，社会工作部系统采取了一种通过建构基层党组织来谋求基层治理稳定性的新路径。
在基层治理的主题从服务提供向社区政权建设、社区管理、社区治理及社区治安维护演变的过程中，指令系统持续增加，基层治理体系呈现出多层化与复杂化。
2. 基层治理中党组织的转变——从边缘化的党组织到掌控主导权
正如基层治理与基层政权建设由民政部划归党社会工作部所展示的那样，党正试图在基层显现其主导权。党群服务中心正是这一趋势的具体体现之一。
前节介绍了随着单位社会崩塌并向社区社会转型，多个领导系统并行且复杂化的过程。如果从党在基层治理中所占地位以及党建的视角来看，从单位社会向社区社会的过渡及其后续发展，也是党组织在群众中的存在感逐渐边缘化的过程（徐，2025）。传统城市基层党建模式均是依托外部空间条件来建立党的基层组织体系。也就是说，不得不依托单位、社区、区域等社会空间开展单位党建、社区党建和区域化党建，党建被系统性地嵌入社会之中。王秀指出，党群服务中心的存在改变了这一状况，为党建自主构建了空间（王，2026，第68页）。
在改革开放前长期存在的单位社会中，党通过资源分配、公共服务供给以及由此实现的动员，成为了地域社会中的核心与主导力量。改革开放后单位社会的解体，削弱并边缘化了党组织在基层的存在。自1982年宪法规定居民委员会为自治组织、民政部提出“社区服务”以来，向大众提供福利保障的形式转向了“政府主导、社会协同、市场补充”，街道办事处和居民委员会成为了主要承担者。在此过程中，基层党组织的存在感走向边缘化。
进入2000年代，依据《关于推进全国城市社区建设的意见》，开始谋求“党委领导、政府主导、社会协同”的治理体系。居民委员会的自治性质得到强化，提供服务的企业和社会福利组织等多元主体参与到了社区服务场所中。许多城市探索设立“社区工作站”，由其承接行政事务，以减轻居民委员会的行政负担，活化自治功能（徐，2025，第27页）。
社区治理的“行政化”、“居委会与社区工作站的政事分离”以及“政社分离”，对党在地域社会发挥作用构成了威胁。由于社区工作站以社区日常事务为中心，由居民委员会及党委委托的工作未受到重视，党委在社区发挥的作用日趋边缘化（徐，2025，第42页）。
党的十八大（2012年）之后，随着社区工作的主题从社区管理转向社区治理，党在基层作用的重要性开始显现。2017年6月党中央与国务院印发的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中，将强化党对城乡社区治理的领导、发展城乡基层党组织并由此发挥领导作用，列为加强城乡社区治理的首要基本原则。在此之前的同年3月，召开了关于推进基层党组织党建标准化建设的会议，提出了党建标准化。其中建议在农村和社区等各个层级设置固定的活动场所，以便持续开展规定活动（《光明日报》，2017年4月4日）。
党建标准化自2016年初即开始筹划，此后，社区服务中心纷纷挂上“社区党群服务中心”的牌子，进行了更名。基层党组织的标准化与重建，以及从社区管理向社区治理的转型，与在社区确保党组织主导权这一使命叠加，使得原本由居民委员会承担的社区服务中心（国务院，2011），转变为兼具基层党建据点与行政功能的“社区党群服务中心”。
社区服务中心虽然传统上也被认为处于党的领导之下，但在形式上仍属于行政系统。然而，向党群服务中心的转变，则是将党的领导和党作为主体全面推走向前台，甚至可以说是党组织事实上吸收并附庸了行政组织及其业务。
3. 党群服务中心——党组织对行政服务功能的包容
党群服务中心的建设在2019年国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》中被提出。该意见指出，城市基层党组织是党的一切工作和战斗力的基础，并强调了采取措施以满足人民对美好生活的需要、不断提升党在城市工作水平的重要性。同时，将建设党群服务中心作为提高党组织指导基层治理工作水平的举措之一。
对党群服务中心建设提出的要求相当高。要求综合考虑区位特点、人口特征、服务半径等因素，整合党建、政务、社会服务等各类资源，建设结构严密、功能完备、相互衔接的党群服务中心，为党员和群众打造共享空间。
在面向党员的说明中，党群服务中心被定位为支撑基层党建的“物化”依托，也是服务党员群众的主要阵地（共产党员微信，2024）。它被定义为“开展党务政策咨询、办理党内事务、传播党建理论知识、为党员、基层干部、党务工作者及周边居民提供政治生活服务的场所”，可见其主要性质是作为以党建活动为核心支撑党组织的平台。在此基础上，它还承担着体现服务党和群众的综合性服务据点作用。根据实际需求，还会延伸直接的政务服务、人才服务等功能。
党群服务中心被要求成为“物化”依托，即必须占用一定的物理空间，然而重新获取土地、建筑物、设施和人员并非易事。在运营经费方面，虽然规定要落实区域运营资金、党建工作资金、群众服务专项资金以及服务设施与区域信息化建设资金（中共中央办公厅，2019），但这同样面临困难。
尽管它是一个以基层党建为中心的平台，但群众服务也是其核心业务；在运营资金和人才保障尚不巩固的情况下，上级却提出了高标准的要求。结果，在多个地区出现了通过转用业务内容重叠的既有组织来进行应对的情况：
1.转用行政类组织
深圳市自2013年起在全市社区建立了社区服务中心。在那里，由4名社工（社会工作者）和2名行政助理组成服务团队，形成了“自治组织与社会组织结合”的运行机制。2016年，社区服务中心实现了标准化和职能升级，统一改名为社区党群服务中心。据称这一模式随后推广到了全国（徐，2025，第14页）。
2.扩张党建组织
另一种模式见于上海，即由党委组织部扩充既有党员服务中心的功能，追加群众服务，将其转变为党群服务中心（尹·尹，2024，第98-102页）。上海为了应对单位制解体后大量党员分散至社区的情况，于2001年建立了首个社区党员服务中心。2001年6月，上海市党委组织部党员电化教育中心及市党委组织部党员服务中心开始运营。区级党员服务中心也投入运行，2003年设立了乡镇党员服务中心。2007年，时任上海市委书记的习近平视察了静安区党员服务中心和楼宇党建据点，评价其“很值得进一步提炼升华”。2009年11月，上海市党委组织部党员电化教育中心与市党委组织部党员服务中心合并，正式成为上海市党委组织部党员电化教育中心（党员服务中心）。2014年，上海市委在《关于深化街道体制改革的实施意见》中，将社区党员服务中心改名为社区党建服务中心，定性为街道所属的科级事业单位。2015年7月，上海市党委组织部党员电化教育中心（党员服务中心）更名为上海市党建服务中心。2019年，响应中共中央办公厅《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》，将党建服务中心更名为党群服务中心。在上海，各类居民服务中心也被整合进党群服务中心体系，党群服务中心的服务内容涵盖了党建服务、政务服务、生活服务等多方面。据称在名称中将“党”字凸显出来，有助于具象化、可视化并宣传党为人民服务的宗旨（尹·尹，2024，第102页）。
需要指出的是，在上海的案例中，在基层治理中发挥主导作用的党群服务中心，其基础来自于党委系统内部的组织部系统组织。特别是处理社区居民的公共事务，本是《居民委员会组织法》（第10条）所规定的居民委员会职责。居民委员会虽然处于党的领导之下，且可由基层党组织人员兼任，但在处理公共事务时，形式上理应以“居民委员会”的名义进行。由党组织部设立的组织直接成为事业单位并提供行政及生活服务，反映出无视法律依据、党对行政领域的干预正在加深。
4. 党群服务中心实际运行考察
本节将介绍党群服务中心在实际中的运行形式。
（1）上海的先进案例
上海建设了许多成为城市地标的独立型大型党群服务中心。在上海X区市、区、街镇三级党群服务中心阵地体系中，独立型空间形态占到了68.4%（王，2025，第69页）。其中著名的有普陀区万里街道的“万有引力新业态·新就业群体党群服务中心”以及黄浦区南京东路街道的“苏河之眸党群服务中心”等。
“万有引力新业态·新就业群体党群服务中心”占地面积约3900平方米，集成了食堂、篮球场、图书室、换电站、无人超市等21个功能区于一体，自2022年建成以来累计服务达28万人次。其特色在于将快递员、外卖骑手等外来务工人员也纳入服务对象。中心提供廉价餐饮、充电换电服务，甚至开设了外来人口在工作中实用的简单上海话课程。骑手们普遍反映，很多设施平时排斥他们，但党群服务中心场所开放，让人感受到被接纳。外来务工人员中也有人成为了流动党员，中心成功实现了对他们的吸纳（巨云鹏，2024）。
“苏河之眸党群服务中心”则拥有为老人服务的日托所、长者照护之家、图书馆、健身房、社区食堂、社区卫生服务中心、屋顶花园等，成为了面向全年龄段的热门公共空间（唐，2023）。
在YouTube上也有介绍上海部分党群服务中心的视频，前往体验的人将其作为干净、实惠、舒适的食堂、咖啡馆或免费办公空间进行推荐，对“党设施”的意识较为淡薄。
（2）广州的普通案例
2026年9月笔者在广州市走访的几个党群服务中心与上海的例子不同，多为门面较窄的小型设施，既有独立的，也有与党政机关、居民委员会等多个机构合署办公的。
①景区服务站：荔湾区（多宝街道）永庆坊党群服务驿站 / 多宝街道永庆坊新时代文明实践站
永庆坊位于广州市荔湾区恩宁路一带，是“历史街区微改造项目”，以岭南文化、西关建筑、粤剧、李小龙旧居等为核心的文旅街区。它通过“微改造”手法修复了在城市化中渐趋消失的传统街区，将传统街巷与文化设施、体验工坊、咖啡馆、店铺融为一体，被誉为广州具有代表性的城市更新示范样本。
永庆坊党群服务驿站挂牌多宝街道永庆坊新时代文明实践站，位于永庆坊一角人流密集处。此外，还挂有港澳人士多宝街道服务点、社区就业驿站、羊城技能加油站、街道劳动关系综合服务站等牌子。工作日傍晚在驿站内值班的只有一名年轻工作人员，看起来并未办理具体实务，给人一种形式化的印象。建筑共两层，一楼设有党建展示、市民教育室、便民服务区和母婴休息室。便民服务包括提供饮用水、充电、免费Wi-Fi、急救、借伞、失物招领等。一楼摆放的宣传册多为针对失业人员和高中毕业生的职业介绍服务，可见此处的核心业务是提供就业相关信息。二楼设有文化活动室、科普宣传室、健康活动室等党员活动空间。当笔者试图上二楼时被阻止，因此二楼以上似乎是党员限定空间。
合署办公的多宝街道永庆坊新时代文明实践站被赋予对当地居民开展教育宣传、提供贴心服务的职能。据称在社区党组织的指导下由社区居民委员会主任担任负责人，社区专职人员担任管理员，日常管理也由社区居民委员会承担。虽然党群服务驿站及合署机构冠有党的名称，但实质上看起来是由居民委员会负责管理的。
②与众多党政机关合署：越秀区华乐街党群服务中心
越秀区华乐街位于广州市中心，是一个生活气息浓厚、商业、住宅和行政服务混杂的城市型社区。在狭窄的双向两车道旁，住宅区与商业街并存，其中有一栋独立大楼，与公安机关并列挂有众多机构的牌子。
党群服务中心与党的华乐街工作委员会、区人民政府华乐街街道办事处、纪律检查工作委、街道监察组、街道人民武装部、街道综治中心、街道便民服务中心合署办公。这些机构的入口紧挨着公安机关入口且只有一个，虽然没有保安，但属于普通市民未预约无法进入的封闭场所。
③与居民委员会合署：越秀区六榕街旧南海县社区党群服务中心
南海县是清末至民国时期属于广州府管辖的历史行政区划。旧南海县社区保留了民国时期的建筑，其中心是惠吉西路和惠吉东路，这两条主街像永庆坊一样经过“微改造”，开设有许多咖啡馆。偏离主街后，则是超市与住宅区混杂的区域。
惠吉西路标注有旧南海县社区党群服务中心，但实际上建筑物上写着“旧南海县社区服务中心”。这里发放由居民委员会制作的《便民功能服务指南手册》，可见居民委员会对社区服务承担着责任。手册中列出的党群服务站服务项目涵盖党建、民政、卫生、综合治理、环境、流动人口管理、退休人员服务、劳动就业、文教、志愿者、监察等多个方面。原本社区党群服务中心应设在该社区服务中心内，但实际上党群服务中心设在惠吉西路27号居民委员会所在的建筑内（何，2022）。装饰着岭南特色满洲窗的门是敞开的，可以说是居民随时可以进入的开放场所。
5. 从党群服务中心的设立与运行看课题与党的统治——服务究竟能维持多久？
在基层治理中，多个指令系统并行，基层干部为了应对这些指令而疲于奔命。与中国人交流时，听到的意见大多对这种基层网格和居民委员会迅速、准确的响应表示满意。然而，要持续让群众满意，伴随着成本与风险。从这一视角来看，党群服务中心的运行面临着诸多课题。
首先，在运行和活动中过分注重“服务”，导致了对“治理”的忽视（原·刘，2026，第70-72页）。许多党群服务中心成为了以社区“便民服务一体化大厅”为核心的服务载体，治理功能未能得到发挥。许多服务偏向娱乐化，居民仅作为服务享受者被动参与，未能涵养其自主参与基层治理的能力。
其次是运行资金的匮乏（黄，2023，第43页）。资金来源主要依赖党建经费和各类专项资金，社会资金的开发与利用不足。往往受到地方政府财政支出能力的制约。在某市，因无法筹措到资金导致建设延期，最终通过接受当地工商银行的捐赠才完成了建设（黄，2023，第43页）。而在上海市，有时因无法确保所需面积，不得不分散在多个据点进行设置（王，2025，第71页）。基层治理资金匮乏的根本原因在于，以提供服务为主的工作本身缺乏创收机制。在此背景下，要持续回应市民的需求，恐怕存在限界。
第三是人才匮乏以及缺乏公正的考核评价。在一项针对某市的调查中发现，负责人员流动性高，人员始终处于短缺状态，导致无法提供高质量的服务活动，只能举办不需要花钱的小型文化娱乐活动（黄，2023，第44页）。在乡镇层面，评价标准单一导致缺乏创造性的工作，且激励机制不健全，打击了工作人员的积极性。此外，尽管缺乏专业人才，却有时开展与现场需求不匹配的招聘活动（候，2025，第182-183页）。
通过建立以基层党组织发展为基础、兼具提供行政服务和生活服务的党群服务中心，党在基层治理中走向前台，试图占据主导地位。这要求党扩大其核心覆盖的领域，维持社会稳定，并通过无微不至的回应来持续满足大众。然而，在缺乏创收机制的前提下，由党主导的服务供给究竟能维持多久？当无法获得充分的回应时，大众是否还会继续支持党？这需要在未来予以密切观察。
参考文献
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